گفت وگوي اختصاصي روزنامه عجب شير با دکتر داود بهبودي با موضوع لايحه برنامه هفتم توسعه

تدوين برنامه غيرمشارکتي، پشت درهاي بسته

عجب شیر پرس - دکتر داود بهبودي، رئيس سابق سازمان مديريت و برنامه ريزي استان آذربايجان شرقي در دو دوره متفاوت يکي در دهه 70 و ديگري در دهه 90 سکان دار نظام برنامه ريزي در اين استان مهم و استراتژيک بوده و طي سال ها حضور در کارگروه ها و کميته هاي مختلف، اکنون با کوله باري از تجربه در دانشکده مديريت و اقتصاد دانشگاه تبريز به تدريس در مقاطع مختلف تحصيلي مشغول است. علاوه بر اين ها دکتر بهبودي مدتي در وزارت بازرگاني و دانشگاه مازندران به عنوان مدير کل دفتر برنامه ريزي و توسعه وزارت بازرگاني و معاون دانشجويي و فرهنگي و مدير امور پژوهشي فعاليت داشته است. چندي پيش به بهانه نقد و بررسي کليات برنامه هفتم توسعه با اين اقتصاددان منطقه شمال غرب کشور که کتابهاي اقتصاد ايران به سر سفره درآمدهاي نفتي، چشم انداز بازار کار و اشتغال استان و کتاب دو جلدي نظريه اقتصاد خرد را به رشته تحرير در آورده است، به گفتگو نشستيم، اين مصاحبه ماحصل اين ملاقات است.

کد خبر: ۱۱۹۰۹

تاریخ: ۱۵ مرداد ۱۴۰۲ - ۱۱:۲۰

چه ضرورتي به تدوين برنامه هاي توسعه و رصد و پايش اهداف آن وجود دارد؟
در ادبيات توسعه، يکي از ابزارهايي که به جوامع کمک مي کند تا مسير توسعه را دقيق تر، کم هزينه تر، سريع تروحتي به شکل ميان بر طي کنند، اسنادي است که تحت عنوان برنامه هاي توسعه، مخصوصاً در جوامع در حال توسعه مطرح مي شود،  شايد بحث برنامه ريزي براي کشورهاي توسعه يافته و صنعتي با برنامه ريزي براي کشورهاي در حال گذار از لحاظ رويکرد، کارکرد و اهداف متفاوت باشد. اگر در خصوص کشور خودمان بخواهيم صحبت کنيم نزديک به 75 سال به شکل رسمي داراي چرخه برنامه ريزي اداري هستيم، طي اين سالها انتظار از نهاد برنامه ريزي اين بوده که براي نيل به توسعه از روشهاي کم هزينه، ميان بر و سريع استفاده کند. متاسفانه بايد بگويم که طي 75 سال گذشته از سال 1327تا الان که لايحه برنامه هفتم توسعه توسط رئيس جمهور محترم به مجلس تقديم شده، توفيق چنداني، چه قبل از انقلاب و چه بعد از انقلاب در اجراي برنامه ها نداشته ايم. البته قبل و بعد از انقلاب هر کدام تحليل خاص خودش را دارد که ساختارش شايد کمي متفاوت باشد. در يک جمله مي توان گفت ما در برنامه پنجم قبل از انقلاب اگر در تله درآمدهاي نفتي نمي افتاديم و نظام تدبير آن موقع دچار غفلت و جوگيري نمي شد و برنامه پنجم را به هم نمي ريخت، به احتمال قوي مي توانستيم توفيقاتي به دست بياوريم. آن موقع کارشناسان نوشته بودند پولهاي نفت پا در مي آورند، به خيابان ها آمده و خون به پا خواهد شد، ولي متاسفانه کسي به حرف آنها گوش نکرد. بعد از انقلاب هم، با نهاد برنامه ريزي خيلي پر دست انداز و پرنوسان برخورد کرديم. يک مدت اوايل سازمان برنامه تعطيل شد و يک مدت ديگر در دورهي دولت آقاي احمدي نژاد دوباره تعطيلش کردند. بارها نيز تن به ادغام و تفکيک داده و مدتي واحدهاي استاني آن در استانداريها ادغام شدند، به عبارت ديگر سازمان متولي توسعه خودش ثبات نداشته و نتوانسته توسعه کشور را هدايت کند. بخشي از اين عدم توفيق در داخل سازمان و بخشي هم در بيرون آن قابل تحليل است که آيا ما در طول همه اين سال ها اقتدار لازم را به نهاد برنامه ريزي داده ايم يا نه؟

آيا به نظر جنابعالي در خصوص مفهوم توسعه اجماع واحدي در کشور وجود دارد؟
يکي از پيش شرط هاي توسعه رسيدن به يک مفهوم مشترک و ديگري اجماع است. هنوز هم مي شود اين سوال را مطرح کرد که آيا ما توسعه مي خواهيم يانه؟ به اين تعبير که آيا همه ارکان جامعه توسعه را ميخواهد و اگر همه ارکان جامعه ما توسعه را مي خواهد آيا همه ارکان يک جواب و انتظار مشخص از اين مفهوم دارند؟ ما هنوز هم مي بينيم که برخي ها از به کار بردن واژه توسعه اکراه دارند که آيا لفظ توسعه را به کار ببرند يا نه؟ اين که بعضي ها پيشرفت را به کار ميبرند و ديگران مي گويد ترقي و چيزهاي ديگر،  دليلش همين است.
اصلاً برخي توسعه را يک مفهوم غربي مي دانند و مي گويند ما که بنا نداريم به سوي غرب برويم، توسعه چه معنايي دارد؟ پس بنابراين يک سوال اساسي اين است که آيا ما توسعه مي خواهيم؟ و اگر ميخواهيم همه مان يک چيز مي خواهيم؟ دومين مطلب اين است که آيا ما يک استراتژي واحد توسعهاي داريم؟ که به عبارتي بهترين حالت را بين گزينه هاي مختلف الف، ب، ج بتوانيم انتخاب کنيم. آيا چنين چيزي در سياست، تجارت، کشاورزي و صنعت وجود دارد؟ آيا جايگاه سازمان برنامه و بودجه به حدي است که در دولت و مجلس حرفش را به کرسي بنشاند يا نه؟

به نظر مي رسد در سالهاي اخير، با افزايش اختياراتي که به مجلس و ساير نهادهاي بالادستي داده  شده، نظام برنامه ريزي به نوعي مثله و چند پاره شده و از يک نظام برنامه ريزي واحد دور شده، آيا اين تحليل صحيح است؟
من خيلي به مديريت واحد نظام برنامه ريزي اعتقاد ندارم، ولي به مديريت يکپارچه اعتقاد دارم، اگر همه به مثابه يک روح در چند بدن باشيم بهتر از اين است که چند روح در يک بدن باشيم. ما الان گرفتار چنين پديدهاي هستيم، يکپارچگي و يگانگي روح را پيدا نکردهايم که همه يک چيز را بخواهيم. در وضعيت ايده آل و مطلوب وقتي شما به يک کشور، يا يک شرکت يا کارخانه و... مي رويد با مجلس، بخش خصوصي و دولت حرف مي زنيد، همه يک چيز مي گويند، معلوم ميشود که همه مي دانند مي خواهند چه کار کنند. در نقطه مقابل شما وقتي وارد مجموعه ديگري ميشويد با مدير و کارشناسان که صحبت مي کنيد هر کدامشان يک چيز مي گويند، همانند ما که الان به رغم يکدستي نظام حکمراني در سطح کلان، مجلس و دولت هر کدام حرف خودشان را مي زنند. تشتتهاي اين چنيني داريم و نميدانيم دنبال چه هستيم؟ چون مفهوم واحد و مشترکي از توسعه نداريم، اگر سازمان برنامه بهترين برنامه را ارايه کند، دولت هم بهترين لايحه را بياورد، معلوم نيست آن چيزي که محصول اين فرآيند است، آن انسجام اوليه را خواهد داشت يا نه؟ در طول چهل سال گذشته فارغ از نوع دولتها، ما نتوانستهايم يک برنامه منسجم و کاملي را ارايه و دنبال کنيم. الان وقتي ميگوييم مدل سازمان برنامه براي توسعه کشور چيست با کلي ابهام مواجه مي شويم که مي گويند کدام مدل؟ کدام برنامه؟ مجلس و دولت هم همين طورند.

چرا برنامه هاي توسعه 5 ساله در ايران رويائي و دست نيافتني تدوين ميشوند و در مقام عمل به هدف نميرسند؟
پيش نويس لايحه برنامه هفتم توسعه که اوايل خرداد ماه 1402 رونمايي شد يک مقدمه داشت که در لايحه تقديمي به مجلس حذف شده، در آن پيش نويس يک مقدمه بود که در آن خودمان را محکوم کرده بوديم، گفته بوديم مي خواهيم 8 درصد رشد اقتصادي داشته باشيم در حالي که متوسط رشد اقتصادي ما 1.8بوده. قرار بود فلان قدر رشد صادرات و تورم داشته باشيم ولي جور ديگر شد. اين واقعيات در پيش نويس سند آمده بود. اين کارنامه نظام برنامهريزي، سياسي، اداري و نظام تدبير ما بود. حال سوال اين است که الان هم اگر ما يک لايحهاي تحت عنوان برنامه هفتم توسعه نوشتهايم، از آن همان انتظاري را داريم که از برنامههاي ديگر داشتيم. بعد 5 سال بيائيم بگوييم به فلان دليل نشد!
در نظر داشته باشيد که قانون از نظر الزام بالاترين سطح الزام را دارد. قانون آن چيزي است که اجرا کردنش واجب و اجرا نکردنش موجب باز خواست و احياناً مجازات است. بايد بتوانيم يقه افراد را بگيريم که چرا قانون را اجرا نکردي؟ چرا اهداف برنامه محقق نشده؟  قانون بالاترين الزام را دارد، اگر کسي آن را اجرا نکرد، بايد بازخواست بشود که ما البته اين کارها را نميکنيم، لذا ميخواهم اين نتيجه را بگيرم که مشکل نداشتن چيزي به اسم قانون برنامه نيست و نبوده. چه بسا اگر قانون بودجه نداشتيم هم عملکردمان همين بود. در چهل سال گذشته ما هدف گذاري کرديم رشد اقتصادي 8 درصدي داشته باشيم ميانگين شده 1.8  هدفگذاري دهه 90 تا 1400 هم 8 درصدي است جالب اين که عملکرد باز هم زير يک درصد است.

جنابعالي به عنوان فردي که سالها در سازمان متولي برنامه ريزي کار کرده ايد چه ايرادهايي به لايحه برنامه هفتم توسعه وارد مي دانيد؟
يک روايت از معصوم داريم که مي فرمايد مؤمن از يک سوراخ بيش از يکبار گزيده نميشود، ما چندين بار در تدوين برنامههاي توسعه، گزيده شدهايم ولي باز هم ادامه ميدهيم. ما برنامه را مينويسيم که اجرا کنيم ولي تا وقتي اجرا نميشود يا مقدماتش فراهم نيست يا يک سري پيش شرط دارد که بايد پيش شرطهايش را فراهم کرد. در همين سند يک جايي نوشته شده که سالانه ما بايد 10 ميليارد دلار سرمايه گذاري داشته باشيم. در جاي ديگري از رشد 8 درصدي گفته شده، گزارش بانک مرکزي اخيراً ميگويد اگر بخواهيم به رشد 8 درصدي برسيم بايد 130 ميليارد دلار سرمايه گذاري خارجي بکنيم، آن چيزي که برنامه پيش بيني کرده، 50 ميليارد دلار سرمايه گذاري است. اين حرف يعني ما نه منابع ريالي و نه منابع دلاري آن اهداف را تعريف نکرده ايم. به فرض هم که مي گذاشتيم، چه کسي با چه انگيزهاي با چه استدلالي، با چه مناسباتي و با چه ساز و کاري بايد براي سرمايهگذاري خارجي بيايد. الان 130 ميليارد دلار نه تنها براي 5سال خيلي زياد نيست براي يک سال هم قابل قبول است البته اگر عزم و اراده اي وجود داشته باشد و مقدماتش فراهم باشد يک سال هم ميشود 130 ميليارد دلار جذب کرد، ولي وقتي ما در 5 سال 10 ميليارد دلار هم سرمايه گذاري نکردهايم معنايش اين است که مقدماتش را فراهم نکردهايم. اگر ما رشد 8 درصدي را به عنوان يک امر واجب قبول ميکنيم و ميگوييم در برنامه سوم، چهارم، پنجم، ششم، هفتم رشد اقتصادي 8 درصد معني اش اين است که اين موضوع را به عنوان يک امر واجب پذيرفتهايم ولي اگر مقدماتش را فراهم نکنيم، به اهداف نميرسيم اين مطلب در مورد اشتغال، بيکاري و ساير موضوعات هم صادق است. اگر ما به وحدت برسيم آن وقت مجلس همان چيزي را ميگويد، که دولت ميگويد، استاندار هم همان کاري را ميکند که وزارتخانه ميخواهد، بخش خصوصي هم همان کاري را ميکند که دولت ميخواهد. ما گفتهايم رشد اقتصادي 8 درصد و سرمايهگذاري 130 ميليارد دلاري، بدون اينکه از بخش خصوصي بپرسيم آيا شما مي توانيد اين همه صادرات داشته باشيد؟ وقتي ميخواهيم سالانه يک ميليون شغل ايجاد کنيم  بايد از بخش خصوصي بپرسيم آيا شما ميتوانيد؟ يکي از ايرادات لايحه برنامه هفتم توسعه اين است که برنامه هفتم غير مشارکتي و پشت درهاي بسته تهيه شده، البته همه برنامه هاي توسعه اين مشکل را داشتهاند البته نه به اين شدت، ما در برنامه سوم و چهارم ميزان مشارکت بيشتري داشتيم. درست است که برنامه چهارم را آقاي احمدي نژاد کنار گذاشت ولي کميته هاي زيادي براي بررسي آن در دانشگاه و بخش خصوصي تشکيل شد. اين برنامه هفتم با دو سال تأخير تدوين شده، منتها هيچ کس هم در جريانش نيست. در اين برنامه، نه در تعيين اهداف و نه در سياستگذاري نظر کارشناسان، بخش خصوصي، فعالان اقتصادي و دانشگاه را نپرسيدهايم. در حالي که الان امکانات فضاي مجازي به قدري است که ميتوانستيم سايت درست کنيم و فراخوان بدهيم که اگر کسي نظري دارد، بگويد.
اگر برنامهاي بدون مشارکت تهيه شد هيچ کس نسبت به آن احساس تعلق ندارد، بخش خصوصي آن را از خود نميداند و آن را اجرا نميکند دانشگاه و نظام کارشناسي هم همين طور، لذا يکي از چالشي ترين غفلتهاي نظام برنامه ريزي برنامه هفتم اين است که در يک فرآيند مشارکتي تهيه نشده است.

اخيراً تغييراتي در سطوح بالاي مديريتي در سازمان برنامه را شاهد بوديم، آيا اين تغييرات در روح لايحه برنامه هفتم تأثيري گذاشته؟
پيش نويس برنامه هفتم با 200 ماده منتشر شد اما وقتي آقاي دکتر منظور آمد سازمان برنامه، تعداد مواد به 117 رسيد ولي حجم برنامه کم نشد. دکتر منظور و همکارانش در اين فرصتي که داشتند نميتوانستند برنامه را از نو بنويسند، لذا برنامه همان است. اشکال و گير ما تهيه مجموع احکام برنامه نيست شايد بيش از 100 جا در لايحه برنامه هفتم توسعه، گفته شده دولت مکلف است فلان کار را بکند، دولتي که در تکاليف قبلي اش مانده، چه طور ميخواهيم تکاليف جديدي برايش تعريف کنيم؟
نکته ديگر اينکه چون نظام برنامه ريزي ما بخشي است همه وزارتخانه ها سعي ميکنند اسمشان مرتب در برنامههاي توسعه تکرار بشود. وزارتخانهها عمدتاً بر سر منابع و اعتبارات باهم رقابت ميکنند و با هم تعارض دارند. به طور مثال صرف نظر از تعارضي که بين وزارتخانههايي مثل نيرو و صنعت، نيرو و جهاد وجود دارد که به لحاظ بخشي قابل مطالعه است،  حتي در داخل وزارتخانهها هم اجزا با هم هماهنگ نيستند و همديگر را خنثي ميکنند و حتي کارهايي هم زمين ميماند. اگر من جاي مجلس شوراي اسلامي بودم به دولت ميگفتم برو با اين مختصات برايم لايحه برنامه تهيه کن اولاً مشارکتي باشد، دوماً يک برنامه توسعه بياور نه مجموعهاي از قوانين و احکام. ولي مجلس اين کار را نکرده، کميسيون تلفيق کليات برنامه هفتم را تصويب کرد. در سير تصويب مجلس دو راهکار بيشتر ندارد. راه اول: برنامه را از اساس بازنويسي کند، عين آن چيزي که در برنامه ششم کرد. البته الان سال آخر مجلس است و احتمالاً به اين مسير نميروند. مسير ديگر اين است که يک مسير سريع و ضرب الاجل تعريف کنند با کمي وصله پينه کردن، لايحه تقديمي در مجلس تصويب بشود که اين محتمل است.
در هر حال من معتقدم برنامه توسعه هفتم مقدماتش اگر فراهم نباشد به سرنوشت برنامههاي قبلي دچار خواهد شد. سير 40 و چند ساله نظام برنامه ريزي ما درست نبوده، عملکرد خروجي اثر اين شده که ميبينيم. اگر 10 تا برنامه اين شکلي بنويسيد بدون اين که مقدماتش را آماده کنند، نتيجهاي نخواهد داشت.
يکي ديگر از نقدهاي وارد بر لايحه هفتم توسعه ميزان و نحوه سرمايهگذاري خارجي است، الان سرمايه گذاري خارجي در دنيا جايگاه برجستهاي دارد، اما بايد بستر و ثبات، افق، امنيت رفتار قاعدهمند در کشور براي سرمايهگذاري مساعد باشد. آمار ميگويد طي ده سال بيش از 150 ميليارد دلار تراز سرمايهگذاري ما منفي بوده است. سوال اين است که اين سرمايه چرا خارج شده؟ تا زماني که دلايلش را بررسي نکنيم اين داستان ادامه خواهد داشت، به نظر ميرسد که ما به نوعي پارادايم - شيفت در رويکردهاي برنامه ريزي احتياج داريم، مادامي که پارادايمهاي خود را اصلاح نکنيم جريان خروج سرمايه، نيروي انساني، عدم ورود سرمايهگذار خارجي ادامه خواهد داشت و تا زماني که چه دولت چه مجلس آن ها را اصلاح نکردهاند در بر همين پاشنه خواهد چرخيد،  لذا به اعتقاد من به جاي اينکه يک برنامه با 150- 200 ماده داشته باشيم، کاش ميگفتيم برنامه به ما بگويد چه کارهايي نبايد بکنيم؟ نگوئيم چه کار بايد بکنيم؟

آقاي دکتر شما نقدهايي اساسي به برنامه هاي توسعه داشتيد، به نظر جنابعالي اگر ما اين برنامه ها را تدوين نميکرديم اتفاق خاصي مي افتاد؟
من جزو آدمهايي هستم که ميگويند بايد برنامه بنويسيم. ببينيد وقتي برنامه تدوين ميشود، مجلس تصويب ميکند، شوراي نگهبان تاييد ميکند رئيس جمهور ابلاغ ميکند، بعد امثال من ميتوانيم بپرسيم چرا اين قانون را اجرا نکردهايد؟ اگر آن اسناد نبود، نظام اداري ميآمد در تاريکي تيري را رها ميکرد و بعد جايي که تير اصابت کرده بود، يک دايره ميکشيد و ميگفت هدف همين جا بود که زدهام. بعداً در تاريخ هم ميگفتند به به و چه چه!
الان  اين مستندات به ما ميگويد آن چيزهايي که ميخواستيم عملي نشد لذا موافقم که بايد برنامه باشد و قبل از برنامه بايد يک چيزهايي را تغيير بدهيم و اصلاح کنيم. پيش نيازهاي برنامه يکي اش اصول است. برنامه نبايد رويايي باشد، بايد برنامه در حد مقدورات تدوين شود.
مرحوم دکتر عظيمي در برنامه چهارم مسئول تدوين برنامه بود مرتب تاکيد داشت که نظام برنامهريزي جامع در دنيا برچيده شده و جواب نميدهد و بايد روي هستههاي کليدي تاکيد کنيم. منتها وسط تدوين برنامه ايشان فوت کرد، وقتي برنامه تصويب شد پرسيديم که آيا اين برنامه مصوب تاکيدش بر هستههاي کليدي است؟ البته که نبود! ما غير از برنامهريزي جامع بلد نبوديم، نظام تدبير بخشي نگر ما چيزي غير از نظام برنامهريزي جامع بلد نيست، لذا خيلي از بخشها داخل برنامه نيست، بخشهايي که هست هر بخش متولي، خودش بر اساس ديدگاههاي خاص خودش نوشته بعد ما اينها را گذاشتهايم کنار هم و به هم چسباندهايم، در حالي که اين چيزي که در قالب مواد آمده الزاماً با هم همخواني و انسجام ندارند و چه بسا همديگر را خنثي هم بکنند.

چه راههايي براي مهار تورم در اقتصاد وجود دارد؟
مهار تورم به اين سختي که ما گرفتارش هستيم، نيست. در طول 40سال گذشته، به اندازه انگشتان دست، تورم تک رقمي نداريم. اولين راه کار اين است که علم باور باشيم و التزام به علم داشته باشيم، آن وقت ابزارهاي علمي به کمک ما ميآيند. موضوع ديگر مکانيزم تامين درآمدهاي دولت از نفت است. ما نفت را به ريال تبديل و ريال را خرج ميکنيم. پول نفت براي ما مثل چاپ کردن دلار است. ما دلار چاپ ميکنيم و بيش از ظرفيت اقتصادمان مصرف ميکنيم، بنابراين ما يک جامعه مصرف زدهاي هستيم که تقاضايش بيش از توليد است و هر جامعهاي تقاضايش بيش از توليد باشد، گرفتار تورم ميشود. دوم اينکه اين درآمدها را تبديل به ريال ميکند ديگر اينکه ارز تبديل به واردات ميشود و سير واردات تسهيل ميشود. در چنين شرايطي دولت تبديل به دولت رانتير ميشود و پاسخگو نيست، دولتي است که به متغيرها و شاخصهاي اقتصادي اهميت نميدهد و از طرف ديگر بخش خصوصي هم از واردات آسيب ميرسند و اين چرخه در کوتاه مدت ادامه مييابد. ما در يک سال نميتوانيم تورم را مهار کنيم، ميان مدت ميتوان تورم را درمان اساسي کرد. اگر از من بپرسيد برنامه هفتم توسعه رويکرد مهار تورمي دارد يا نه، ميگويم خير!

اين روزها زياد در مورد بهره وري صحبت ميشود، آيا ميتوانيم به رشد اقتصادي مورد نظر از اين طريق برسيم يا نه؟
الان بهره وري ما از بهره وري30 سال پيش کمتر است، بعضي کشورها در برخي سالهاي مختلف، متوسط 50 درصد رشد اقتصادي خود را از طريق بهره وري محقق کردهاند، موضوع بهره وري در برنامه چهارم که هدف رشد اقتصادي 8 درصد بود، بار اول مطرح شد، ما به دليل محدوديت هاي موجود، بيشتر از 5 درصد امکان رشد نداشتيم. ايران اگر بخواهد بهرهوري را اصلاح کند، ميتواند، اما بايد اول الزاماتش را فراهم کرد.
و حرف آخر اين که ما برنامهريزي منطقهاي مان، نمايشي و سرکاري است، چون نظام برنامهريزي ما مدل خاصي براي تلفيق برنامه هاي ملي، بخشي و منطقه اي ارايه نکرده است.